Author: 古原 | Origin link: wechat link
前文我们讨论了国际政治三种模式——全球君主制、全球民主制和当下现实的分治竞争——并得出结论，在最小化无后果暴力、最大化个体自由选择权的标准下，分权竞争是三者中最优的。
这个逻辑不仅适用于国与国之间，当我们把目光拉回一国之内的治理变迁时，会发现一条惊人的线索，中国改革开放四十多年的高速增长，同样是一部地方分权史。
甚至可以说，改革的本质就是放权，增长的动力来自竞争。
我们谈“分权”，不是指一块权力蛋糕在政府内部重新切分，也不是行政管理的技术调整。
分权的真正含义在于：在同一个法域之内，允许不同的地方、不同的主体，对同一类事务采取不同的规则，并且不强迫不喜欢的人留在原地。
换句话说，分权就是瓦解全国统一规则，让地方自行其是，让人用脚投票。用这个标准回顾改革历程，许多被主流叙事轻轻带过的细节，就都显露原形了。
一、小岗村
谈改革必谈农村，谈农村必谈小岗村。
1978年冬，安徽凤阳小岗村十八户农民按血手印，背着公社把土地分到各家各户去种。这在当时是极大的违法行为——中国农村实行“三级所有、队为基础”，分田单干等于颠覆社会主义集体经济。
按当时的政策风向和法律，这种做法的组织者可以坐牢甚至判极刑。
可是，从公社到县，从县到省，各级干部在处理这个问题的时候，并没有直接执行那一套全国统一的禁令，而是层层观望，最后选择沉默甚至默许。
安徽省委书记万里下到凤阳，看了收成，说了句“能增产就好”。
中央政府没有下令推广，但也没有派武装工作队把已经种下去的麦子给锄了。
这件极微小的事情，就是中国式分权的经典起点。
它并不是靠哪一级政府决定，然后全国施行。
它靠的是最基层的一方土人，用自己的身家性命赌了一把，赌的是有地方官员愿意顶住上面的规则，不把强制手伸进来。
地方的自主性增加了一点点，规则就不是铁板一块了。从去年还在宣传“以粮为纲，全部砍光”，到今年这里允许包产，规则在不同地方不一样了，这就是分权。
随后的几年里，中央连续下发五个“一号文件”，把家庭联产承包责任制确认下来，这个过程是从地方试点、地方突破再到中央追认。它不是统一规则的胜利，而是地方分散突破的胜利。
甚至推行联产承包制时，各地方政府有权决定要不要推行，这一制度并非全国一盘棋同时推动的，而是各级政府官员逐步跟进的。
二、特区
如果小岗村的突破还只是农业一个领域，那深圳特区的设立，就是把分权正式写入了国家政策经济地图。
1980年建立经济特区，什么是特区？特区就是允许在一个小小的地理范围内，实行与全国其他地区截然不同的经济规则。
全国当然还处于主张计划经济为主、消灭私人雇工、限制外资的时候，特区允许外商独资、允许工人计件工资、允许土地批租、允许企业不归国家管。
大量的知识分子不理解，说这是在搞新殖民地，是在复辟资本主义。甚至有人在媒体上质问：江山还要不要了？
但邓小平说“不争论”，深圳顶住了压力。“不争论”这三个字就是典型的分权保障。
一旦全国放在一起争论、要统一决定，分权就死掉了。
因为反对的人永远可以找到无数道德和政治上的理由。
保护少数派创新的唯一办法，就是在言论上保护他们，但在行动上让多数派的手不要伸进去。
此后一再出现的“试错”逻辑，背后全部分权的模式。
八十年代初，邓小平针对新诞生的证券交易，讲过一句极富分权智慧的话：“要坚决地试，搞不好关了就是了。”
不让搞股市的人闭嘴是不够的，要允许搞的人真有权力去搞，同时承担搞砸了的后果。
这个“搞不好就关了”意味着试验本身的决策权掌握在地方和机构手里，不需要事先得到中央政府里全国工商总局、人民银行、计委、体改委的一致公决。
可以试，就是把管制的准入权下放给了做事的主体，而不是留在中央审批部门的抽屉里。
三、宿迁卖医院
分权走到更深的层面，就会直接触动“政府该不该提供服务”这种根本性问题。
我们可以举一个例子，江苏宿迁。
仇和在宿迁搞改革，把全市的公立医院几乎全给卖掉了，让私人资本去经营。宿迁由此曾经成为全国唯一没有公立医院的地级市。
这一举动引发了全国媒体的炮轰，医疗界一片骂声。但仇和没有因为违反了什么全国统一医疗体制法而被就地免职。
他做的事情，是在自己手上那点权力空间里，把能改的东西改到了极致。宿迁当年财政穷得叮当响，维持公立医院根本维持不下去，换一种办医方式，行不行？没有人能先验地判断行还是不行。
分权的好处就是，允许有人去试验，走错了就当作反面教材，走对了别的地方自然会学。
类似的事情多如牛毛。
珠三角的农村集体土地，按照全国统一的法律，叫作“农民集体所有的土地不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。
但在佛山、东莞、中山等地，村委会在集体土地上盖写字楼、标准厂房，甚至搞工业园，一租就是五十年，根本不理会这条全国性禁令。
这些土地上的物业形成了中国最活跃的制造业集群。
法律为什么管不住？因为在地方发展经济的冲动面前，各地的国土局、镇政府甚至市政府都有意无意地放了一马，给了另一个选择：你可以用脚投票到这个地方来办厂，不必去纠缠它到底合不合全国土地法。
说到底，又是地方擅自作主，创造了另类规则。只要人、钱、物能跑过去，它就是一个事实上的分权小王国。
四、税率竞争与包税制
有一种分权，比土地更隐蔽，却更决定成败，那就是税权的实际下放。
按说中国的税法统一由全国人大制定，地方没有任何权力减免税收。
但是在相当长的时间里，地方政府为了招商引资，几乎是什么手段都使得出来。最常见的就是包税制和定额征收。
本来按税法，你的营业收入、利润都要核算清楚，该缴多少缴多少。但在招商引资谈判桌上，地方政府往往直接跟企业说：你一年按这个定额交就行，剩下的我不管你账目，也别开发票了。
所以现实生活中，大量制造业企业长期不开票收款，收的全是个人账号、微信转账、现金。开票一个价，不开票另一个价，早已不是秘密。
税务局也不怎么认真查，因为地方上已经用各种方式帮你解决了，这是地方与企业在合谋，对国家税法的统一性实施“软背离”。
更早之前，八十年代财政包干制度，同样是分权的产物。
广东、福建等省份向中央定额上交，超收部分留在地方。这就等于在财政上给了地方极大的剩余索取权。
你有本事把经济搞大，多出来的钱全是你的，用不着和中央五五分成。
于是地方政府想尽一切办法搞工业，搞市场，搞出口。九十年代分税制改革之前，广东的经济就是这么疯涨起来的。
分税制把很多税收收归中央，但也仍然保留了地方税种和转移支付中的讨价还价，分权的因素并未彻底消失。
可以说，整个八九十年代，中国真实的状态不是全国统一税法，而是一个又一个税收洼地制度竞争。
五、滴滴与网约车
分权的表现不仅在于地方政策，更在于地方政府有机会对同一部法律选择性执法。
想一想滴滴这个案例。在网约车刚刚冒出来的2013、2014年，按照中国当时的道路运输管理条例，所有从事客运的车辆，必须取得政府发放的营运牌照。
个人私家车接单载客，毫无疑问是非法营运，可以罚款三到十万元。
但滴滴就是在一个个城市野蛮生长起来，北京、杭州、成都等城市虽然有运管查车，但并没有像当初对待黑车那样全部扑杀，很多城市的政府部门甚至私下跟滴滴沟通，看能不能用技术手段配合监管，实际上默许了它的扩张。
而同时，有的城市比如兰州、太原，就采取了高强度的严格执法，疯狂查扣。
你看，一部国家运管条例之下，出现了截然不同的执法策略，不是法律变了，是地方实际拥有不执行法律的裁量空间。
这不是中规中矩的集权治理，却是事实上的分权治理。
地方政府用不执法的消极权力，给了市场创新一次呼吸的空间。
如果没有这种地区间的差异和宽松地带，新商业模式只可能在境外做试验，国内永远跟在别人身后。
你可能不知道的是，网约车的管制，在全世界，中国最为宽松。
美国英国都对网约车行业实施了大量的管制，香港至今没有大规模开放网约车，中国台湾更是经历了将网约车赶出台湾，然后又小范围开放的历史，日本至今网约车都是非法的。
原因就在于中国地方分权更为充分。
六、地方竞争与用脚投票
分权导致的最根本后果，是地方与地方之间展开竞争。
资本要利润，人才要职位，劳动力要工资，大家看哪里规则更友善、门槛更低、产权更安全，就往哪里跑。珠三角和长三角就是因为地方实际提供的制度环境优于其他地区，人口持续大规模流入。
广东常住人口长年保持增长，全国第一，这些新增人口不是躺在床上刷着抖音就移居广东的，他们是拖家带口、带着砖刀、笔记本电脑或者全部家当，彻底用脚投了一票。
这些人用脚投票的背后，其实是在告诉中西部某些管制甚严、吃拿卡要严重的地方：你们那套制度我们不接受，我们走人。
对于人口流出的地区，这种信号有时比任何上级的督察都管用。人走光了，土地财政玩不转，消费萎缩，财政越来越吃紧。
哪怕该地的官员想继续吃干股、搞垄断，也得重新掂量。
地方竞争把“用脚投票”机制做到了极致，使得任何一级地方政府在制定规则时，都不能不考虑周边同级别政府的招商力度、税收优惠、产业配套和办事效率。
这绝非单纯贯彻全国一盘棋政策可以达成的效果。
张五常教授一直强调，中国经济的奇迹在于县际竞争——县与县之间为了招商展开的激烈角力。
他所说的“县际竞争”，从我们的理论框架来看，就是地方分权下的制度竞争。
七、香港与海南
看远一点。
香港在英国殖民时期创造经济奇迹，靠的并不是照搬英国本土制度。
上世纪七十年代，英国本土正大搞福利主义，国有化浪潮一浪高过一浪，而香港则几乎没有免费医疗，义务教育也极其审慎，税率长期维持在极低水平。
港英政府几乎是本能地拒绝在英国工党的那一套规划中打转。
这是殖民母国与殖民地分权的产物，正因为远在天边，英国议会不愿意为香港的社会福利买单，香港才有机会实行一套比殖民母国自由得多的经济制度。
香港经济在那段时间一飞冲天，远远甩开其他亚洲城市。
没有分权，就没有香港的繁荣。
同样的道理，一国两制本身就是把分权上升到宪制层面的创新。
在一个国家的法统下，允许另外一片土地实施完全不同性质的法律、经济和政治制度，且长期不变，这哪里是集权？这是大胆的的分权安排。
如果连社会制度都可以不同，那还有什么理由坚持全国所有的市、所有的县，必须统一最低工资标准，统一社保缴费比例，统一土地招拍挂细则？
海南自贸港是今天仍在演进的新的分权试验。
海南计划在岛内单独封关运作，实现货物、资金、人员、数据的自由流动，建设不同于内地的税收制度和法律体系。
这个想法的本质，就是在地理上圈出一个制度竞争区，让企业、居民愿意去的就进去，不愿去的留在区外。如果成功了，证明低税率、简监管能极大激发繁荣，接下来的逻辑应该是给其他省份也提供同类的竞争机会，而不是只让海南一个点开花。
当然，这一次分权不够彻底，仍然突出中央审批和统一规划，而不是基于地方政府的自由创新，这恰恰是目前海南建设中最受争议的根源。
八、下一步改革开放的方向
回顾四十年历程，中国改革取得巨大成就，靠的是放权让利、分灶吃饭、地方试验、默许突破，而不是靠某种统一的机制决定发展模式。
相反，那些试图用全国统一标准、全国统一法律、统一运动的方式来处理经济转型的时刻，往往伴随的是低效率和反复。
乡镇企业的大起大落、开发区泛滥之后的总量管控，都显示出中央集权处理的滞后与粗暴。
货币政策统一在中央，也带来了商业周期问题。
但正是因为分权先跑，跑出了增量，全国经济才能在旧体制的缝隙里长大。
有人担心，如果再往下放权，地方会不会变得无法无天？会不会形成土围子？
答案是：只要人员流动、资本流动的壁垒足够低，地方就没有办法无法无天。地方如果真把自己搞成独立王国，立刻就会面临资本外逃、人口外流、财政枯竭。
至于那些愿意留在严苛管制区的人，只要他们不是被强迫留在那里，这就是他们的自由选择。
真正的分权不需要所有人选择同一种发展模式，只需保证不喜欢的人随时可以走。
中国的经验还证明了一点：最优的制度不一定要由哪一个中心设计出来，它可以是不同地方平行尝试、相互抄袭、优化迭代的结果。
珠三角集体土地上的工业园经验，就是从深圳、东莞向佛山、中山扩散的。江苏的招商引资模式，也是昆山学了苏州，苏北又学昆山。
分权越充分，试错的成本越局限于一地，成功经验却可以惠及全国。
这正是进化论式的制度生成，而不是中央计划式的制度安排。
因此，未来的改革开放，要继续做好分权这篇大文章。不是在省级政府之间的权力再分配，而是真正放权给更低层级的地方，让乡镇、县域甚至社区拥有更大的治理决策空间。
不是仅仅在经济特区搞特殊政策，而是把特殊政策的申请权还给每个地方。
需要警惕的恰恰是，近年来各方面监管规则越来越多，越来越强调全国统一大市场下的整齐划一，把很多过去留给地方自己决定的空间重新收走。
地方之间的税率竞价不再被鼓励，建设用地指标由中央层层下达，甚至连地方教师的编制、辅警的人数，都要有全国性的控制标准。
对于这些倾向，我们应该有清醒的认识，这不是分权改革，而是反其道行之。
分权制度在过去四十年间保留了极大的实际分权空间，成就了县际竞争。这个最好的机制不是宪法里写好的，不是计划出来的，而是在“统”与“放”的博弈里，让“放”的那边总有机会多赢一局。
如果有一天，所有的事务都变成了上面出规定、手伸得长长的标准程序，没有哪个地方敢不执行教科书式的统一标准，地方干部不再有大起胆子自主改的冲动，那中国经济的活力也就走到了尽头。
分权的核心，是承认没有任何人、任何中央机构有能力预先知道所有正确的规则。
给地方自主权，就是给未来留下持续繁荣的空间。
我最后还要说一点，地方债问题，就与分税制有关，税留中央更多后，地方政府要应对更大规模的支出，其债务问题就形成了中国一个庞大的问题。
央地形成了某一种博弈状态。
这一状态，从当下来看，中央可能要向地方让步，即增加地方的自主权，不如此，很多问题，可能会越来越严重。
只有回到改革开放的经验上来，持续给地方放权，形成长期的分权模式，才能将改革开放持续推动。