编者按 ：面对房地产市场下行，本文提出了三套政策组合拳：加大力度推进一二线城市核心区位老旧小区、城中村的货币化更新和房票安置；推动政策改革以充分利用人口流入地城市低效闲置用地，大规模建设租赁房并同时推进农民工市民化；通过城乡建设用地增减挂钩工具为各城市增加用地指标，并鼓励中高收入家庭建设安居型独立住宅。本文原载于《 比较 》第138辑，本推文为删节版，全文请参见财新网。
1.引言
我国楼市从2021年高点掉头向下，房价显著降低，库存大幅度上升。2021年以来一二线城市商品房价格普遍下跌20%~30%，北上广深四大一线城市房价已跌回2016年水平，部分三四线城市超过40%。截至2025年2月末，狭义商品房库存（已竣工待售）面积首次达到7.98亿平方米，创下历史新高，广义库存则包括已开工未建成未售面积67亿平方米，总计75亿平方米，超广义库存还要进一步加上已拿地未开工面积（闲置土地处理）53亿平方米，则达到惊人的127亿平方米。如果按照2024年房地产销售9亿~10亿平方米计算，只消化广义库存也需要7~8年。
房地产市场低迷不仅表现为房地产销售额剧烈下跌（从2021年的18万亿元到2024年的9.7万亿元，下降接近一半），同期房屋新开工面积降幅更高达三分之二（22.4亿平方米下跌为7.4亿平方米）。考虑到房地产及其相关行业（建筑、建材、家居等）在中国经济中占比约30%，房地产占家庭财富约 70%，房地产和建筑行业就业占全国就业约15%，土地出让收入占地方财政收入的24%~31%（2022—2023年），房地产行业下滑对我国增长、就业和金融体系的冲击显著。
为应对房地产市场风险，政策也从2021年的“遏制过热”转向现在的“去库存、稳市场”。2024年5月17日，首套房商业贷款首付比例从20%降至15%，二套房从30%降至25%；全国层面取消首套和二套房贷款利率下限，部分城市首套房利率降至3.5%以下；下调个人住房公积金贷款利率 0.25个百分点；为推进去库存，鼓励地方政府收购未售住宅转保障房，央行设立3 000亿元再贷款支持。
但形势发展并不如人意，开发商流动性持续恶化，资不抵债显著增加，土地收购和新开工持续低迷。2024年前9个月，全国商品房销售面积同比下降 36.6%。在此形势下，2024年9月政治局会议明确提出要促进房地产市场止跌回稳。在政策引导下，除北京、上海、深圳及海南部分区域外，全国城市基本取消购房限制；广州率先全面取消限购，北京、上海降低非户籍购房门槛（如社保从5年降至3年）；存量房贷利率下调0.5个百分点，统一首套、二套房首付比例至 15%。10月，允许地方政府发行5 000亿元专项债券收购闲置土地和未售房。
从2024年10月起，市场有所回暖，全国商品房销售面积同比增长 0.9%，为15个月来首次正增长，但库存压力和开发商资金压力仍未有效改善。为此，政府开始考虑推动货币化城市更新，期望在城中村改造中以房票形式消化部分已建未售商品房；此外，2025年计划新增 100万套保障房，其中部分来自存量房转化。2025年3月，《政府工作报告》强调稳住楼市，加力实施城中村和危旧房改造，盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，并提出“好房子”概念，强调增加安全、舒适、绿色、智慧住房供给，推动房地产发展新模式。
2024年以来的一系列救市政策，虽然对稳定楼市起到了一定的作用，但难以扭转行业下滑格局，这表现在土地出让金上，2024年国有土地出让收入为4.87万亿元，比2023年的5.54万亿元下降约12%，远低于2021年和2022年的8.71万亿元和6.70万亿元。2025年一季度，国有土地使用权出让收入6 849亿元，同比进一步下降15.9%。此外，政策对一二线城市的房地产需求有所助益，但对大部分三四线城市效果不大。
具体到相关政策，由于一二线城市房价普遍偏高，大部分地方政府对借款收购存量商品房转化为保障性住房，尤其是保障性租赁住房的积极性不高。这主要是因为保障性租赁住房租金往往低于央行保障性住房再贷款的利息成本。而很多三四线城市地方政府本身债务高企，住房供应相对充分，市场化租赁住房租金更低，政策也难有效推行。
再来看地方政府专项债券资金收购存量闲置土地的政策，该政策在广州、重庆、北京等城市都有所推行，但所涉土地主要是本地城投公司之前为完成出让金目标购买的土地，而用专项债回购闲置土地不过是城投公司借贷资金到期后不得不用专项债借新还旧，对激活土地与住房市场的意义有限。
整体来看，虽然降低首付、降低利率、解除限购等政策降低了购房成本，但在经济增速下滑，尤其是因疫情疤痕效应、国际经贸冲突加剧等多重因素制约下，百姓的就业和收入不确定性加大，结果是现有政策手段的效应有限，而且边际效应也随时间递减。2025年国务院第七次全体会议提出，要“敢于打破常规，推出可感可及的政策举措”。
本文提出，中央政府应该尽快考虑推动以下打破常规、可感可及的三套政策组合拳，首先是加大力度推进一二线城市核心区位的老旧小区、城中村的货币化更新和房票安置；其次是推动政策改革充分利用人口流入地城市低效闲置用地，大规模建设租赁房并同时推进农民工市民化；再次是通过城乡建设用地增减挂钩工具为各城市增加用地指标，并鼓励中高收入家庭建设安居型独立住宅。如果可以实现这三套政策组合的联动，势必快速激活一二线城市楼市，并在“十五五”期间全面拉动有效投资和消费升级，有效对冲贸易战冲击；加速农民工市民化，不仅会增加大量城市就业机会，而且将显著改善国民收入分配格局，同时为乡村振兴和粮食安全筹资，最终实现经济和社会的良性循环。
2.加大货币化安置力度，推动超大特大城市住房以旧换新
2024年10月，住房和城乡建设部提出通过货币化安置等方式新增实施100万套城中村改造和危旧房改造。具体支持政策主要有五条：一是重点支持地级以上城市；二是开发性、政策性金融机构可以给予专项借款；三是允许地方政府发行专项债；四是给予税费优惠；五是商业银行根据项目评估还可以发放商业贷款。11月住房和城乡建设部与财政部进一步联合印发通知，明确城中村改造政策支持范围由最初的35个超大特大城市进一步扩大到近300个地级及以上城市，明确地级城市资金能平衡、征收补偿方案成熟的项目，均可纳入政策支持范围。
2.1吸取上一轮货币化“棚改”教训，聚焦一线和强二线城市
从上一轮（2016—2018年）“棚改”经验来看，货币化更新、房票安置是房地产去库存、稳房价的一个有效措施，但这一轮城市更新必须吸取上一轮“棚改”教训，首先是要把适用城市限制在20个左右的人口流入地超大特大城市，主要是人口有望持续流入、产业发展强劲的一线和强二线城市，而且要选择这些城市中区位良好、拆迁后收储土地的出让金未来可有效偿还借款的核心地段。
2016年开始大力推动的房地产“去库存”和“棚改”，简单说就是国家政策性银行［国家开发银行和农业发展银行（以下分别简称国开行和农发行）］和部分商业银行利用其手中持有的高等级债券资产和优质信贷资产直接质押从央行获得基础货币，然后借贷给地方政府及其平台公司，而后者在规划一批棚改项目后向国开行申请专项贷款，再以货币化安置的方式向老旧小区业主发放等价房票购买本地未售商品房。应该说，在当时积极申报和推动棚改的很多城市，货币化拆迁确实有效地实现了去库存目标，甚至在2016—2018年还让城市房价普遍上涨了50%~100%。
但上一轮货币化“棚改”存在一个关键的政策设计缺陷，就是没有严格限制城市参与资格，而是由城市自下而上申报项目。大规模申报和推动“棚改”的城市大多是产业发展不太理想，甚至人口净流出的三四线城市。这些城市在2016年之前两轮房地产刺激政策后累积了相当的商品房未出清，甚至一些开发商本应缴纳的土地出让金都未缴清。为给开发商和地方财政“解套”，这些城市的政府自然有强大的激励大规模申请“棚改”贷款去库存。
虽然上一轮“棚改”确实实现了短期去库存的目标，但也带来一轮大范围炒房潮和更多的低效房地产投资，而之后因房地产调控、新冠疫情等因素房地产泡沫开始破裂，不仅又累积了更多库存，还给地方政府带来约4.5万亿元的额外债务，这些债务难以按时偿还，只能展期。根据姜超等依据投资项目的估算，“棚户区改造”带来的地方隐性债务规模约为4.5万亿元。这轮三四线城市货币化“棚改”带动的房价上涨还激发了一些在一二线城市拿地困难的企业，如恒大和碧桂园等，争相快速拿地，最后的结果是大规模烂尾楼和企业破产风险。与此相反，大部分人口流入地的超大特大城市在上一轮“棚改”期间商品房库存本来就不高，而老旧小区拆迁难度又高，地方政府缺乏动力参与，并未有效利用政策推动城市更新。
如果此轮货币化更新的范围扩大到近300个地级及以上城市，势必会带来三线城市和库存较大的弱二线城市对货币化安置资金的全力争取，以及国开行、农发行政策性资金的“撒胡椒面”式配置，只会进一步增加低能级城市无清偿能力的债务累积，而根本无助于主要人口流入地超大特大城市的楼市去库存、稳房价，也无助于在我国人口流入地主要城市通过逐步增加住房供应实现软着陆。
2.2货币化安置从只针对城中村扩围到涵盖核心地段老旧小区
虽然近几年中国北上广深四个一线城市以及部分强二线城市房价已下跌20%~30%，但房价收入比仍显著偏高。随着产业集聚和人口持续流入，未来这些城市还有一定的潜力增加商品房供应。然而，即使在这些城市，未来非核心地段出让居住用地建设集合式住宅的市场空间也日益有限。在超大特大城市的核心区域，尤其是珠三角的广州、深圳、东莞、佛山等城市，仍有不少城中村区位良好。拆除重建后除建设部分安置房外，适当增加容积率建设集合式商品房，并以开发商缴纳的相应楼面地价去覆盖安置房建设成本和拆迁临时安置成本，经济上仍然有可行性。
更重要的是，在北上广深及其他超大特大城市，仍然存在很多20世纪八九十年代建设的老旧小区。北上广深建造于2000年前的老旧小区房屋占比均超过30%，上海、广州接近40%。四个一线城市老旧小区分别为1.2亿、1.1亿、0.8亿、0.5亿平方米，总建筑面积约3.6亿平方米。其中不少老旧小区位于城市核心地段，容积率并不高，以当前建设标准来看不仅房屋质量差，公共设施如停车位、电梯、小区绿地也严重不足。
如果未来可以积极稳妥推动货币化拆迁并以房票形式直接安置一部分（愿意现房安置的）老旧小区和城中村业主，这些城市的现有存量未售商品房就能更快消化，而城市政府则可收回片区土地，其中部分建设安置房补偿那些希望原地回迁的业主，剩余部分土地则对开发商出让，以此归还专项借款。
只要城中村和老旧小区的区位良好，周边商品房价格高，被拆迁地块容积率不太高，那么拆迁不仅从财务上看可以算得过来账，地方政府甚至还可能获得一定的财政盈余，包括土地出让金盈余和建设过程中的税费收入，而被拆迁城中村、老旧小区业主也将实现居住条件的大幅改善和住房资产的显著升值。
2.3货币化城市更新的配套政策组合
为推动货币化城市更新，建议采取如下政策：
第一，中央政府将目前新增100万套的货币化安置额度提高到每年200万套左右，并限定于人口主要流入地超大特大城市，尤其是北上广深一线和强二线城市核心区位的城中村和老旧小区，由国开行、农发行等政策性金融机构向城市政府发放来自央行的抵押补充贷款5万亿~6万亿元（每套住房货币化安置按均价250万~300万元）计算，且不计入地方债务上限额度。如是，就可以用两三年时间基本消化掉这些超大特大城市现有商品房库存，同时拉动部分期房库存的消化，有效稳定并激活这些城市的楼市，拆迁腾出的土地则未来用5～10年逐步消化，以时间换空间。
第二，财政部2024年10月新规允许地方政府专项债用于土地储备，但应进一步明确允许这些城市地方政府发行专项债并用于城市更新被拆迁地块一级开发后的土地储备。据了解，2025年财政部相关发债规模为5 000亿~6 000亿元，这将导致每个超大特大城市平均只有200亿~300亿元专项债额度，根本满足不了大规模货币化改造后城市政府土地收储的需求。未来应在精准测算的基础上，有效加大对具有还款能力的超大特大城市的更新专项债支持。
第三，鼓励各个城市加大房票发行力度和房票安置奖励力度，同时增加房票的使用灵活度，允许房票市场化交易。目前，各城市的房票政策在操作上类似，核心是通过货币化补偿加快拆迁安置并推动楼市去库存，但因地方经济、房价水平、居民偏好不同，实施效果和接受度也存在一定差异。比如，南京、郑州等城市因政策灵活、可以全市范围内购房，加上奖励比例较高，推行较为顺利，而西安、沈阳等地因居民偏好货币补偿，奖励比例较低，推行阻力较大。
未来可以考虑加大房票发行力度，同时适度增加房票安置的奖励比例。对愿意使用房票安置的业主，可给予10%~20%的房票票面价值奖励，这是因为政府可因此节省不少临时安置费用且完成即时的去库存；应该考虑增加房票使用的灵活度。受实名制政策限制，房票目前在各个城市均不可买卖，私下交易属违法行为。楼市上行时期限制房票交易可以理解，但目前楼市在下行周期，部分拆迁户不愿意选择房票安置，此时允许房票市场化交易并可以转售给任何其他有意愿购房者，将有助于拆迁户获得房票后将其打折出售，同时也就为房票购买者获得打折住房创造便利，从而最终有助于拆迁户接受房票安置和楼市去库存。
2.4创新机制，以竞争性拆迁助推法治框架下的和谐拆迁
配合货币化城市更新，还必须在城市层面创新拆迁机制来完成城中村和老旧小区更新，防止少数“钉子户”对片区拆迁的阻碍，各地政府除需要进一步完善法律法规和相关政策抑制“钉子户”外，建议推动如下有助于强化片区之间实现竞争性拆迁的体制机制。
首先，全市要制定对被拆迁业主友好的统一拆迁补偿标准，并且确保有意愿的业主能实现货币化安置，即对这部分业主即时给予城市内满意区位的等值存量未售商品房，而对希望原地安置的业主给予等面积原地安置，但需等待安置房建设完成。
其次，在稳定拆迁赔偿标准的基础上，推动不同片区之间为加入下一年度城市更新计划而展开有效的竞争。比如，特定超大特大城市的某下辖核心区有30~40个老旧小区（或城中村）具备拆迁的经济可行性，地方政府需要明确告知所有片区的所有业主，未来计划用10年逐步完成所有片区更新（因此每年约有3~4个片区要实施拆迁）。每年年末政府委托第三方服务机构发放具有一定法律效力的文书对各片区所有业主进行更新意愿征询。在政府既定拆迁补偿标准下，支持拆迁业主占比最高的那3~4个片区将被列入下一年度更新计划，并对这些片区给予临时安置、城市规划、基础设施配套等全方位支持。以上竞争每年滚动进行将极大地激发片区内所有业主作为土地共同供应方之间的竞争，有效调动片区内各个业主合作完成拆迁并获得安置的积极性，抑制少数业主“敲竹杠”的激励。
再次，在经过竞争挑选出纳入年度更新计划的3～4个片区之后，政府安排被拆迁片区内部分希望货币化更新、房票安置的业主直接迁入地方政府利用专项借款购买的存量商品房，政府收回片区土地，借助专项借款在部分土地上为那些希望原地安置的业主建设安置房，剩余土地由地方平台公司一级开发后由政府发行的专项债收储，并在合适时机竞争性出让，出让金用于支付各类前期费用、政策性银行贷款和专项债。
最后，为充分发挥前述竞争机制的作用，防止因剩余极少数“钉子户”要价过高引发的项目停滞，还要尽可能加大更新规划的灵活度，尽可能扩大更新片区范围，把片区附近可纳入更新的土地，如一些产业用地或其他低效闲置用地纳入更新计划，以此创造腾挪空间来降低拆迁临时安置成本及潜在“钉子户”引发的交易成本。比如，在取得大部分业主支持的基础上，如果纳入更新片区附近的其他国有土地（如低效工业、商业用地）乃至更新地段附近的集体建设用地作为腾挪空间，在这些较易拆迁的地块先行推动（全部或部分）安置房建设，建设完后业主直接迁入，然后再对原片区进行拆迁和再开发。此举不仅能大幅降低临时安置支出，还能基本消除极少数“钉子户”对整体更新进度的干扰。
实际上，货币化拆迁安置也是一种广义的空间腾挪策略，只不过腾挪空间转移到拆迁片区附近或者城市内部其他区位的待售商品房上。一旦推动，货币化安置就可以为地方政府和平台公司推动拆迁及其后的土地一级开发创造良好的工作条件：如果某个片区出现了极少数要价过高、不接受政府拆迁补偿安置标准的“钉子户”，由于政府并不急于马上出让和开发被拆迁地段，而只是对拆迁土地进行储备并在未来几年内择机出让，就相当于腾出了充分的时间来启动相关法律和行政程序完成拆迁，这将有效遏制过去出现的不利局面，即城中村、老旧小区因缺乏腾挪空间和时间而受制于少数“钉子户”，结果要么项目停滞、要么不得不对“钉子户”做出不合理的让步。
2.5尊重历史和现实，“法外面积”补偿要合情合理
能否顺利推动城中村改造，其中一个关键问题是拆迁补偿标准，而各地政府也都根据本地情况制定了相应的拆迁补偿标准。但在我国南方，尤其是珠三角城中村改造过程中，还普遍存在一个地方政府不得不面对的重大挑战，就是城中村村民住宅建设的法外面积（超标面积）如何补偿的问题。
由于历史原因，珠三角城中村的很多村民在自家宅基地上所盖的住房面积远远超过地方规定的合法面积标准。例如深圳规定城中村每户合法面积为480平方米，广州则为280平方米，但不少村民所建的住宅都超过政府规定的合法面积标准，即所谓的“法外面积”；很多村民还存在“一户多宅”的情况，甚至还出现不少外来人口在村内合资买地盖房，难以按照原村民标准进行补偿，结果拆迁过程困难重重。以深圳为例，截至2022年，深圳约有2 042个自然村是城中村，总楼栋约31.9万栋，建筑面积约2.2亿平方米，超过全市建筑总量的40%，其中法外面积占城中村住宅总建筑面积的三分之一左右，超过7 000万平方米，广州、东莞、佛山等其他珠三角城市也有类似的情况。
应该说，在政府住房保障缺位的情况下，这些城中村村民的自建房，包括其法外面积，虽然普遍存在建筑密度过高、消防隐患、公共卫生和基础设施不足等问题，但相当一段时间内因其租金低廉，吸引了大量外来务工人员，确实为外来流动人口在流入地城市提供了负担得起的居住条件，为城市经济与产业发展做出了贡献。在拆除重建式的城市更新中，村民当然希望这些法外面积也能获得一定的住房实物补偿，而出于法律法规要求地方政府却很难满足村民的诉求。
大量法外面积存在的后果，就是珠三角的地方政府自己不愿意直接下场推动拆迁。2009—2022年不得不放手让开发商与村民自行谈判补偿标准，而一旦谈妥政府会给予开发商相当高的土地出让金优惠，以此对冲开发商的前期谈判成本和法外面积的较高补偿。没有“大棒”、只有“胡萝卜”的开发商只能不断对业主让步，再倒逼政府降低出让金或提高可售商品房的容积率。最后的结果是，拆迁中“钉子户”层出不穷、拆迁补偿标准水涨船高，财政收益大幅降低。为实现经济平衡政府不得不大幅提高被拆迁地块的容积率。深圳的一些城中村改造项目，甚至出现合法、非法面积全部一比一置换商品房，拆迁后大量亿万、千万富翁涌现的问题。
在中央的要求下，近年来珠三角各城市开始由政府直接制定法外面积的现金赔偿标准并由平台性国企实施拆迁。法外面积一般最多只能给予数额不等的货币补偿，但大部分村民并不愿意接受，形成了旧政策（开发商与业主直接进行拆迁谈判）不能继续推动，新政策（合法面积一比一，法外面积给予一定现金补偿）也难以执行的局面。
以广州和深圳为例，两地政府为了推动城中村改造并消化城市存量未售商品房，积极推动了所谓的货币化更新、房票安置的政策，并分别从国开行等机构获得了相当额度的专项借款授信。但由于村民不愿意接受法外面积的货币补偿，货币化更新政策难以执行，国开行专项借款额度也很难花出去。
那么如何跳出这个困局？建议中央给予地方更大的政策空间，允许地方按照合理比例对法外面积给予新建租赁住房的实物补偿。换句话说，对于法外面积补偿的一个合理解决方案，就是地方政府利用被拆迁城中村的少部分集体土地来建设一定面积的租赁公寓，并按照合理比例补偿村民住宅的“法外建设面积”（如一比一，以及超过一定规模后可适度降低拆迁补偿比例），但此类租赁公寓只能出租，防止村民过度套利并冲击现有商品房市场。实际操作中，完全可以由地方政府委托市场化专业机构出租，或者由安置集团类国企管理并纳入保障性租赁住房范畴，其收取的租金扣除8%~10%管理费和一定租金所得税后直接落实到村民家庭账户。
对那些“法外”物业较多的城中村业主而言，如果可通过此类方法获得租金价值相等或更高的新建租赁住房，就会从抵制拆迁变成全力配合。换句话说，给这些法外面积补偿建安成本只有每平方米2 500~3 000元的新建租赁公寓，尤其是建设速度更快的装配式建筑，不仅补偿成本低，建设速度非常快（1个月到半年之内），还因符合业主住房“以旧换新”的期望而大幅降低拆迁阻力。
一个通常的反对意见是，对法外面积给予住房实物补偿相当于对历史上的法外行为给予认定，相当于鼓励“非法”。但需要指出的是，这些法外面积的大规模建设有特定历史条件和原因，很大程度上是政府早期没有为外来人口提供住房保障的背景下城中村村民做出的补救措施，政府当时也没有对超标建筑实施严格控制，甚至一定程度上还采取了默许态度。当时这些建筑为大量外来人口在城市落脚提供了负担得起的住宅，有其历史贡献，不能简单认定为“非法”。 进一步来看，通过新建租赁住房对法外面积进行实物补偿，对城中村业主带来的财富效应远远低于原来开发商拆迁谈判模式下直接对法外面积补偿商品房的情形，不仅比政府现在愿意支付的现金补偿成本更低，村民也更愿意接受。
更为关键的是，该政策能非常有效地确保更新后被拆迁地段大量供应租赁住房，从而减少地方政府直接为城市低收入人群建设保障性住房的压力，有助于改变过去城中村拆迁后被拆迁区段“绅士化”，租赁住房供应大幅减少，大批原租住在城中村的人口不得不搬迁到距离更远的城中村的局面。
当然，通过建设租赁住房来赔偿法外面积要占用一些土地，但占用有限，何况这些土地征拆之前原本就属于村集体和村民。以深圳为例，城中村占地总面积320平方千米，假定给7 000万平方米的法外面积一比一补偿新建租赁住房，容积率为4，那么需要用地17.5平方千米，只占现有城中村总面积的5.5%，如果容积率为3，占地为23.3平方千米，占现有城中村总面积的7.3%。相比于现有货币化补偿一平方米1万元，按新建租赁住房每平方米3 000元计算，不仅政府对每平方米法外面积的拆迁补偿可以节省7 000元现金，而且因更受村民欢迎而大幅降低拆迁阻力。在容积率为4的情况下，每亩地2 668平方米建筑面积就可为政府节省1 869万元现金补偿支出，实际上相当于政府虽因建租赁房多使用了一些土地，但也同时大幅节省了现金补偿，所节省现金可以等值于政府使用每亩土地获得1 869万元土地出让金。
在我国长江流域和北方地区，不少城市并没有珠三角那样的大量法外建筑，但拆除重建改造后完全可以利用城中村、城边村部分集体土地配置部分租赁住房和配套商业物业补偿给村集体，一方面有效增加市场上的租赁住房供应，另一方面可以为村集体组织运营和年度村民分红提供持久的资金来源。
总而言之，一旦推动上述政策，超大特大城市就可以引入政策性银行的货币化城市更新专项借款和中央财政专项债等多路“活水”，在加快去库存、有效稳楼市的同时，通过城市更新的体制机制创新，配合装配式建筑的技术创新，将能加速超大特大城市核心地段的老旧小区、城中村更新，在未来5~10年释放城市核心地段土地资源用于高品质住房供应，实现一二线城市楼市的软着陆。
3.利用城市低效闲置用地建租赁房，全面推进农民工市民化
3.1农民工市民化过于缓慢，缺乏政策抓手有效推进
截至2024年末，中国常住人口城镇化率为67%，城镇常住人口约9.44亿人，而户籍人口城镇化率为48%，两者相差约19个百分点，主要是2.5亿左右的存量农民工及其随迁家属从农村向城市迁移，但尚未获得就业和常住地城市户籍，也没有实现完全市民化。
2024年7月，国务院发布《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出要进一步深化户籍制度改革。放开放宽除个别超大城市外的落户限制，推行以经常居住地登记户口制度。全面落实城区常住人口300万以下城市取消落户限制要求，全面放宽城区常住人口300万~500万城市落户条件；要完善城区常住人口500万以上超大特大城市积分落户政策，鼓励取消年度落户名额限制。各城市要因地制宜制定具体落户办法，促进在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民享有同等权利、履行同等义务。计划还提出，要经过5年的努力，农业转移人口落户城市渠道进一步畅通，常住地提供基本公共服务制度进一步健全，常住人口城镇化率提升到接近70%，更好地支撑经济社会高质量发展。
推动农民工市民化的关键在于解决现有两亿多存量农村迁移人口及其家庭成员在就业所在地的完全市民化问题。“十五五”期间，我国需要努力提高户籍城镇化率而非常住人口城镇化率，尽快缩小常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率持续存在的巨大差距。近年来，因产业外迁、房地产业不景气、新冠疫情等多因素影响，城市就业机会有所减少，有1 000万~1 500万农民工已经返乡，这就意味着未来几年我国常住人口城镇化率有下降趋势。而减缓上述趋势的关键，就是以进城存量农民工及其随迁家属为重点实施新一轮农业转移人口市民化行动。只有让城市存量农村迁移人口及其家庭成员在流入地城市获得户籍并实现永久家庭性迁移，现有迁移人口家庭中的农村留守成员，尤其是留守儿童和留守妻子，才能实现向流入地城市的随迁。即使未来一段时期就业形势不利可能引发部分农民工返乡，我国户籍人口城镇化率也仍能实现较快提升，并最终缩小与常住人口城镇化率之间的差距。政府应努力在未来10年内实现两率趋同，最终将户籍人口城市化率有效提高到70%以上。
全面深化户籍改革的关键在于农业转移人口的子女教育和负担得起的住房问题，就业和与就业相关的社会保险则主要由就业市场和就业单位来解决。实际上，农村流动人口在就业地城市的家庭居住条件，加上流动人口子女在城市公立学校平等就学升学权，构成举家永久性迁移和“完全市民化”的两个关键互补性条件。因此，农民工市民化和人口完全城市化的战略能否成功，关键在于这个战略是否可有效解决存量流动人口中的举家安居以及子女教育问题。
就住房而言，我国很多特大城市尤其是超大城市，流动人口数量巨大，到2023年底，北上广深四个城市的外来人口总数就达到 3 926万人，其中深圳1 173万（占比67%）、上海1 007万（占比41%）、 广州938万（占比50%）、北京807.5万（占比37%）。 如果加上新一线城市（15个）和二线城市（30~40个）的1.3亿外来人口，一二线城市的流动人口达到1.7亿左右。
虽然我国一二线城市商品房价格自2021年高点已下降20%~30%，但现在的商品房价格仍远远超出绝大部分外来流动人口和新毕业大学生的购买能力。从全国来看，除几千万居住在集体宿舍或工棚的农民工之外，还有更多流动人口则租住在城中村、城边村的出租屋以及其他的城市存量住宅，人均租住面积只有15平方米，不到城市户籍人口的一半。与此相比，城市户籍家庭有接近90%已拥有一套住房，其中20%以上家庭还有两套或更多套住房。显然，城市住房市场已出现居住鸿沟，而主要人口流入地大城市的鸿沟更加突出。
最近十多年来，很多人口流入地城市进行了较大规模的保障性住房建设，但其目标人群主要还是本市户籍家庭和高学历外来人口，结果是城市户籍人口已得到较充分的保障，但绝大部分农村流动人口很难纳入城市住房保障体系。政策实践中，地方政府不仅缺乏积极性，而且近年来也开始缺乏财力为农村迁移人口提供保障性住房。主要城市的保障性住房政策导向近年日益转向所谓“人才房”，主要针对高学历、高资历人口，农民工和新毕业大学生安居问题仍然无解。
本文提出，推动“人口完全城市化”和“农民工市民化”的关键，不在于为流动人口大规模建设保障性住房，甚至也不在于中央向地方施压降低入户条件，而在于推动城市土地制度改革，特别是调整目前扭曲的城市土地利用结构，将城市内部大量低效乃至闲置的用地，尤其是低效闲置工业用地盘活，以此大幅度增加市场化定价的租赁住房供应。从全世界各国的情况来看，一个健康的城市房地产发展模式，是保障性住房主要应该覆盖那些连市场水平租金也支付不起的城市最低收入阶层，而绝大多数城市家庭所需的住房，无论是购住还是租住，都应该而且完全可以通过健康的土地和房地产市场来提供。从国际经验来看，城市住房供给体系的立体化是大势所趋，社会资本市场化供应为主、政府为辅的供应结构是发展方向。
我们认为，无论是从效率角度还是从当前地方政府财政能力及其意愿来看，为农业转移人口提供负担得起的租赁住房都应该以市场化思路为主，而这完全可用通过政策改革加速城市低效闲置用地的再开发来实现。
3.2人口净流入城市存在大量低效闲置用地可建设租赁住房
自20世纪90年代中后期开始，我国逐步建立起日益体系化的城乡土地征收、储备和出让体制，助推了过去20多年的高速工业化和城市化，特别是为大批各类工业开发区、经济技术开发区、高新技术园区和新城区基础设施的超常规建设提供了主要的资金来源。与此同时，伴随20世纪90年代中期以后从沿海到内地一波又一波的工业化和城市化建设浪潮，不仅各级城市的空间范围大幅度扩张，从农村向城市迁移的人口数量也迅速增加。
但现有城市化模式导致城市土地利用结构的巨大扭曲。地方政府出于财政最大化目标策略性出让土地，在工业用地上低价放量供应以招商引资，而在商住用地上限量供应以最大化垄断利润，结果是中国工业用地价格显著低于住宅用地和商服用地。截至2024年，工业用地挂牌均价约267元/平方米，住宅类用地约3 168元/平方米，商服用地约1 358元/平方米，其他用地约780元/平方米。2008年至2024年，工业用地挂牌均价年均下降0.8%，住宅、商服、其他用地分别年均增长8.3%、1.4%和1.1%。由于工业用地出让价格过低，土地利用非常不集约，各级城市都依靠持续的土地征用和出让进行“平面扩张”，不仅浪费了宝贵的耕地资源，甚至还带来各种“名为二产投资、实则三产套利”的“圈地”“囤地”现象。
以上土地出让策略带来了城市用地结构的严重失衡，表现为工业用地的比重显著偏大，而住宅用地的比重明显过低。以2017年为例，中国城镇用地中居住用地比例为31.4%，明显低于美国的46.9%、日本的61.3%；与此相反，中国城市的工业用地比例为22%，明显高于制造业强国日本的7.7%、韩国的10.1%，而世界各国城市工业用地一般不超过城市用地的10%。从城市来看，纽约（2014年）、东京（2006年）、首尔（2018年）住宅用地比例分别为42.5%、58.3%、61.0%，工业用地比例分别为3.5%、9.9%、0.8%，而我国一线城市居住用地平均值为27.8%，工业用地平均值达到25.7%。
工业用地占比高于25％的城市多集中于东部地区，即使很多超大特大城市的产业用地比例也都明显过高，住宅用地比例则明显偏低。比如，上海、苏州工业用地面积占比居然达到了25.77%和31.79%。由于工业用地出让年限为50年，而制造业企业平均运营年限只有10~15年，结果是土地出让年限和企业生命周期严重不匹配，很多企业在短暂生命周期后退出市场，却占据着本该转手的土地，造成了土地资源的极大浪费与供需结构失衡。在低价取得工业用地后，很多企业经常只使用一部分，其余部分直接闲置或搭盖一些简易建筑物，土地资源浪费严重。一些企业还在厂区内进行大面积的绿化和景观建设，城市里“花园式工厂”屡见不鲜。虽然部分工业用地通过二级市场转让形成再次利用，但不少仍处于低效利用乃至闲置状态。
全国当前城镇建设用地总面积约10万平方千米，工业用地面积在2万~2.5万平方千米。其中低效用地的比例约占存量工业用地的25%~30%，低效工业用地面积为 6 000~7 500平方千米。据估计，前30名大城市中，低效工业用地的面积总和就达到1 240.78平方千米，为这些城市2022—2024年年均供应量的5.21倍。以广州为例，目前建设用地面积1 917平方千米，国土空间开发强度约为25.5%。广州中心六区建设用地765平方千米中，约34%为低效用地，规模达261平方千米。
各地目前基本上按照“工改工”“转为新型产业用地”思路盘活，但效果不彰。对于低效和闲置工业用地，所谓的“工改工”思路就是通过提升容积率及功能混合的模式加以利用。总体而言，改造主体对于这种投入大、成本收回时间长、补助额度不高的工业改造不感兴趣。加之改造后的高层工业大厦在招租及分割出售等不确定因素，改造意愿不强。
近年来一些城市还推动了所谓新型产业用地（M0）的模式创新。具体而言，这项政策将现有土地性质为普通工业用地（M1）改变为新型产业用地（M0），将旧工业区拆除重建后升级为新型产业园，对原产业用地的单一用途根据需要推动多元化利用；在符合程序的前提下，可以在原产业用地选址范围内申请建设新型产业用房、配套商业及公寓等多种物业形态。但上述盘活措施也带来所谓的再开发过程中的“过度房地产化”问题，比如业主在改造中建设了较多公寓并进行分割销售套利。结果是实施一段时期后不得不严控用地程序，明确监管实施细则。深圳就开始严格要求提高容积率增加的建筑面积不得转让，权属人还必须严格按照与产业部门签订的《产业发展监管协议》来开发利用土地，最后的结果是市场缺乏积极性，最终因政策难以实施而被迫终止。
考虑到中国城市用地结构存在的巨大扭曲，主要人口流入地城市房价收入比仍远远超出绝大部分农业转移人口和新毕业生的支付水平，这些城市未来应该将部分已出让的存量低效乃至闲置用地转化为住宅用地，但为防止对商品房市场的过大冲击，短中期只能主要转化为租赁住房用地，也就是推进人口流入地城市的“工改租”。
按照“工改租”思路盘活存量低效用地，既意义重大，又切实可行。我国城市工业用地比重明显过高，而制造业产能过剩背景下工业用地面积本就应有所降低。与此同时，2.5亿农业转移人口却难以在城市获得负担得起的体面住房，不仅难以充分体现以人民为中心的发展理念，更不利于持续扩大内需和畅通国内大循环。因此，通过用地规划调整，推动城市合理区位的低效闲置用地按“工改租”的思路建设更多租赁住房，不仅非常必要，也完全可能。
假定我国居住在集体宿舍、工棚、城中村的流动人口住进负担得起的新建出租房，同时将现有流动人口的人均居住面积从15平方米提高到25平方米，按2.5亿流动人口测算需要至少建设25亿平方米出租屋。再考虑到未来流入地城市还会接受约6 000万左右的留守人群（包括留守儿童、留守妻子或丈夫以及少部分随迁老人），还需建设约15亿平方米（6 000万×25平方米）出租屋。如是，总面积40亿平方米的新建出租房基本可以被我国存量农业转移人口及其未来随迁的家庭成员所消化。按照毛容积率2建设，新建租赁房40亿平方米所需土地面积为1 998平方千米，加上25%的公共服务设施配套用地，总计约2 500平方千米，仅相当于全国现有城区面积的2.5%左右，占城市低效工业用地面积（共计6 000~7 500平方千米）的33%~42%。
3.3推动低效闲置用地大规模建设租赁房的具体方案
2021年，《国务院办公厅关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号）就提出“人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，对企事业单位依法取得使用权的土地，经城市人民政府同意，在符合规划、权属不变、满足安全要求、尊重群众意愿的前提下，允许用于建设保障性租赁住房，并变更土地用途，不补缴土地价款，原划拨的土地可继续保留划拨方式；允许土地使用权人自建或与其他市场主体合作建设运营保障性租赁住房”。
但迄今为止，这个政策还没有得到地方政府和社会资金的积极响应，主要是仍然存在一些关键性的政策堵点难以有效激发社会资本进入。首先是当前此类租赁住房建设的实施主体主要还是头部房地产商及其租赁事业部，对重资产投资比较谨慎，也主要关注短期回报率，其运营项目主要是中高端租赁住房，面向收入较高的城市白领，基本上不能覆盖广大农村外来流动人口和新就业学生；其次是地方政府一般不太愿意增加租赁住房用地供应，即使供应也往往不愿对租赁住房用地免地价，而租赁住房项目是否盈利对地价非常敏感；此外，还有城市用地规划灵活性严重不足，租赁住房建设融资难等一系列问题亟待解决。为了利用城市低效闲置用地大规模建设租赁房，建议推动如下配套措施。
第一，允许城市低效闲置用地，尤其是低效工业用地的业主自主、融资或合作新建租赁住房。中央应该努力推动主要人口流入地城市政府调整用地规划，对区位较好、有建设租赁房财务可行性的低效用地，由原业主申请，缴纳部分土地为公益事业用地后直接调整为70年期限的居住用地并免收地价，住房建成后前20年只能出租，后50年参照当时周边商品房楼面地价缴纳合理地价后就可以转为红本商品房，以此大力激发相关低效用地业主向政府申请土地用途变更，然后自筹资金、贷款或与投资方合作建设。如是，前20年租期可让投资方收回成本并有所收益，20年后补缴合理地价转为商品房则将有效激发投资方的积极性，也同时降低了对现有商品房的冲击。20年后补缴地价转商品房的政策也将有效激励城市中低收入阶层，尤其是农民工群体在城市定居经历一个先租赁再逐渐实现“居者有其屋”的目标。
第二，对低效闲置用地在向政府无偿缴纳部分土地用于公益用地后直接免收地价。这是因为充分市场化竞争下的住房建安成本完全可以控制到每平方米2 500~3 000元，而一旦收取地价就会大幅降低项目的财务可行性。
可做如下测算：假定每平方米住房建安成本为2 500元，建设一套60平方米（小两居或大一居）租赁套房的建安成本为15万元，在资金年利率5%、每套房月租金2 000元、年租金24 000元的情况下，20年租期的资金内部收益率（IRR）可以达到15%。如果租赁住房建成出租后政府考虑抽取10%的租金所得税，市场化租赁管理机构再抽取10%的管理费，20年租期的内部收益率也能达到11.3%。而如果假定建安成本为每平方米3 000元，则60平方米住宅的建安成本为18万元，假定每套房月租金2 500元、年租金30 000元，则出租期20年的内部收益率约为15.78%。如果政府抽取10%的租金所得税，市场化租赁管理机构抽取10%的管理费，20年租期的内部收益率仍能达到11.94%。
即使免收地价，地方政府将低效闲置用地调整为居住用地也并非一无所获，完全可以要求低效闲置（工业）用地业主向政府无偿缴纳一定比例的土地（40%~60%）作为片区的公益事业用地和基础设施建设的融资地块（即可出售并为基础设施建设融资），以此建设片区所需公立学校、道路、绿地。
第三，在上述租赁公寓建成后，政府可以征收10%的租金所得税并用于有效补充在片区内建设的接受外来流动人口子女义务教育公立学校的教师工资及学校运营费用。该措施不仅可以因建设更多城市公立学校所需师资而有助于解决目前日益严峻的大学生就业问题，同时还可解决外来人口在流入地城市实现永久性迁移的家庭居住和随迁子女就学问题。
第四，为防止建设租赁住房后私自销售，政府可强制要求业主将物业交由市场化的物业租赁企业进行招租并提供物业管理服务，抽取占租金比例8%~10%的管理费。我国市场化租赁物业管理企业近年来蓬勃发展，专业水平提高很快，政府要求按此项政策建设的租赁住房必须交由市场化租赁管理企业进行管理，也将有助于提高租赁住房物业管理水平，同时提供更多的行业就业机会。
第五，为鼓励社会资金参与提供租赁住房，应在政策上合理放开针对此类租赁住房建设的银行贷款。对那些建成后愿意纳入政府保障性住房体系的建设项目，允许国开行、农发行等政策性银行提供利率优惠的中长期政策贷款；而对那些不愿意纳入保障性租赁住房、租金完全由市场定价的项目，则推动商业银行给予信贷支持。此类在城市存量低效闲置建设用地上建设的租赁住房，土地业主在缴纳部分公益用地后将获得剩余土地用途变更后的土地证，完全可以用土地证和未来租金收益作抵押获取银行的开发贷支持。
第六，鼓励地方政府将所掌握的闲置土地更多规划为保障性租赁住房用地。免收地价后由地方国有平台企业建设运营并形成长期现金流，建设资金可由政策性银行的优惠贷款支持，但租赁住房定价需符合保障性租赁住房要求。进一步来看，还可以在此类租赁住房建成并运营一段时间后，允许发行不动产投资信托基金，让地方国企作为租赁住房投资主体有良性的退出机制。
第七，调整过于严苛的工业红线约束，大幅度简化“工改租”的审批程序。由于招商引资的历史惯性，很多城市政府对在本城市保产业用地面积存在很强的执念，为此在规划中设定了非常严苛的产业红线。但这些红线面积往往过大，且当时在划定上也相当随意，结果是产业红线内涵盖的用地面积过大，存在着大量低效利用和闲置土地。而一旦城市画定产业红线后，往往很难调整红线内的土地用途，无法将其中的低效闲置土地用于为大量产业工人、城市服务业人口及其家庭成员提供租赁住房和配套商业服务设施，最后反而严重阻碍了城市产业可持续发展和升级所需的技能和人口集聚。
中央应该鼓励甚至直接要求地方政府加大规划弹性，鼓励对包括红线内的低效闲置用地进行合理的规划调整，将更多红线内土地片区规划为混合用地。只要符合“工改租”的大政策方向，出租市场有需求，投资回报合理，就应该鼓励红线内的低效闲置土地业主（缴纳相应公益用地后）申请“工改租”，尽可能简化审批程序，实现应批尽批。
3.4上述改革的重大经济和社会意义
第一，为我国人口流入地城市的农村转移人口提供负担得起的租赁住房并在就业所在地实现家庭团聚和子女平等就学升学。一个三口或四口之家租住一套60~70平方米的住房，月租金控制在2 000~2 500元，不超过3 000元。房租将仅占（双职工流动人口）家庭月收入的20%~25%，是绝大部分流动人口家庭有能力支付的。尤其是考虑到此类安居政策将同时配套户籍改革，特别是让外来人口子女在流入地城市公立学校实现平等就学升学，很多流动人口家庭将愿意支付相应租金以实现举家团聚。
如果措施到位，“十五五”期间在我国人口主要流入地城市，尤其是100个左右的超大特大和大城市，利用国有低效建设用地以及集体经营性建设用地建设起40亿平方米、6 000万套左右的租赁住宅，将基本解决现有城市的存量农村流动人口及其随迁家庭成员，以及每年新毕业大学生在流入地城市的可负担得起的体面租住问题。如是，我国户籍人口城市化率将很快达到65%~70%，并与当前经济发展和工业化水平实现良好匹配。
第二，有效扩大国内总需求，拉动投资和消费，消化过剩产能，稳定经济增长，对冲贸易战风险。表1给出了未来五年累计建设40亿平方米出租房的经济社会拉动效应。按照每平方米出租屋3 000元建设成本测算，政策实施五年中每年8亿平方米建设将新增有效投资2.4万亿元，每年拉动经济增速约1.78个百分点。以上租赁住房建设本身五年可以直接带动钢铁消费1.8亿吨、水泥8.8亿吨、玻璃8.4亿平方米。如果进一步计算建设所需的小区内配套、大市政配套对钢铁、水泥以及其他能源建材的消耗，上述政策对增长的拉动和过剩产能消化效应更大。
第三，上述政策方案还有助于解决相当数量的流动人口子女在城市享受义务教育及相应的大学生就业问题。对上述以出租房为主、容纳外来人口的低效用地再开发片区，政府完全可以利用业主免费缴纳的公益用地来建设城市公立学校并接收外来人口子女入学，而学校运营费用可部分来自租金所得税。
如表1所示，按照五年累计40亿平方米的建设规模测算，按10%抽取租金所得税，政策实施后五年每年租金所得税可以达到320亿、640亿、960亿、1 280亿、1 640亿元，对应目前义务教育阶段年生均1.56万元的经费标准，五年出租房屋所得税收入可以每年分别解决205万、410万、615万、821万、1 051万城市外来人口子女就学问题，按中国义务教育阶段生师比15∶1计算，就可以创造14万、27万、41万、55万和70万专职教师就业岗位，有效缓解大学生就业压力。如果再配以部分中央转移支付和地方政府配套投入，流动人口子女在城市享受义务教育问题就可全面解决，多年来裹足不前的户籍改革也能切实推进，严重制约未来社会发展和稳定的农村留守儿童困局将得到最终解决。
4.利用增减挂钩增加城市低密度住宅用地供应，为百姓盖好房子
4.1我国现有高密度集合式住宅的城市主导居住模式应逐步调整
我国现有土地出让模式导致城市住宅用地供给比例严重偏低，而住宅用地的土地价格过高。开发商为了摊低土地成本不得不提高建设容积率，结果是住宅向高层高密度发展，不仅影响居住质量，还加剧了城市交通拥堵。
根据中国第五次、第六次人口普查资料以及2015年1%人口抽样调查，2000—2015年住宅所在建筑属于平房的家庭户数占比从63.1%降至38.7%，住宅所在建筑属于6层以下楼房的家庭户数占比从31.2%增至48.4%，住宅所在建筑属于7层以上楼房的家庭户数占比从4.3%增至13.0%。到2020年，自建住房（主要为平房）占比已降至20.1%。城市住房的高层高密度模式不仅影响住宅光照、通风，对居民的生理、心理健康造成不利影响，同时还不利于防火防灾中安全疏散，严重影响居民生活质量；拥挤的居住格局也会因早晚高峰集中出行带来严重的交通拥堵。
当前，我国高收入家庭多拥有高端住宅和多套房，集中在城市核心区域，只有极少数有郊区别墅或度假物业。由于供应过少，国内别墅或类别墅的高端住宅单价很高，一线城市每平方米5万至30万元，二三线城市每平方米1.5万至10万元，上海、北京核心区域独栋别墅单价普遍超过每平方米10万元，总价5 000万至数亿元不等，大部分别墅价格在500万甚至千万元以上。其中独栋稀缺性最高，一线城市价格普遍过亿，而联排/叠拼总价500万~2 000万元为主流。
我国独立住宅价格过高、经常被认为过度奢华的关键原因，就是现有土地出让模式下对独立住宅的土地供应过少。城市住宅用地通常以公开招拍挂出让，且多面向开发商主体而非个人。开发商所建住房也主要是中高层集合式住宅，只有个别情况下会在土地上建设少量独立住宅，导致物以稀为贵。
近年来我们通过调研和访谈发现，高收入人群改善住房质量的需求非常旺盛，相当部分的家庭也具备购地建房的资金和能力。如果能放宽土地出让限制，不继续限制城市中高收入家庭直接从政府拍卖小块国有土地自建独立住宅，将很快掀起一个住宅建设的热潮，既为政府取得可观土地出让收入，还能有效拉动全社会的住房投资和相关消费，极大地促进就业和增长。
实际上，相比于很多东亚和南亚国家，我国土地资源相对丰富，而且现有城市土地利用模式导致无论城乡都有大量非农用地（和农用土地）闲置甚至荒废。即使现在放宽政策允许部分城市中高收入居民建设独立住宅，从现有低效闲置建设用地来挖潜也绰绰有余。其中的关键问题在于这些低效闲置土地从区位上未必符合城市中高收入家庭建房的需求，而这就要求进行土地指标的空间腾挪。
我国农村集体建设用地数量巨大。虽然农村常住人口只占全国总人口的33%，但农村建设用地（1.9亿亩）占全国建设用地总面积（3.6亿亩）的53%，其中宅基地占约70%，即约1.33亿亩，而集体经营性建设用地和公益性建设用地合计约占30%，约5 700万亩，其中农村集体经营性建设用地约4 000万亩，公益性建设用地约1 700万亩。2019年农业农村部的数据显示，全国宅基地空置率约为18.1%，以宅基地总量1.33亿亩计算，空置面积约为2 400万亩集体经营性建设用地即使按照保守的闲置和低效比例30%计算，数量也达到1 200万亩，此外还有低效（低效比例20%）公益性用地300万~400万亩。三项加总大约为4 000万亩，超过农村现有建设用地的20%以上。因此，未来完全有条件通过城乡建设用地增减挂钩政策逐步将这些农村低效闲置建设用地复垦成农田。
4.2城乡建设用地增减挂钩助力城市居住改善和乡村振兴
最近二十多年来，中国耕地保护政策体系的一个重大举措，就是原国土资源部推动的“城乡建设用地增减挂钩”。这项政策的核心逻辑，是符合条件的地方可以将农村低效闲置宅基地、经营性用地和公益事业用地等农村建设用地复垦为耕地，新增耕地在扣除当地必要的安置等建新占用后，节余下来的建设用地指标就被称为“城乡建设用地增减挂钩节余指标”。
2018年，“增减挂钩”政策突破了省域限制。建立了 “城乡建设用地增减挂钩节余指标”跨省域调剂机制，将所得收益通过支出预算全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。2021年初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》进一步提出，“对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制”。
2025年中央一号文件提出，城镇居民不得购买农村宅基地及农房，退休干部等非集体经济组织成员也不得占用农村土地建房。该政策旨在保护农村土地资源的集体属性，避免外部资本侵占农民权益。根据《中华人民共和国土地管理法》，农村土地属于村集体所有，个人或外来人员也不能直接购买农村土地。
应该说，考虑到农村建设用地空间上非常分散，且大部分距离城市较远，对城镇居民而言并不具备太大的购买或投资价值。但如果可以利用城乡建设用地增减挂钩这个非常成熟的政策，就能把那些空间分散且缺乏市场价值的农村低效建设用地复垦成耕地，然后利用增减挂钩政策将建设用地指标在空间上腾挪到具有更高价值的城乡接合部，再通过征用程序将城乡接合部的农地转为国有土地，规划为住宅用地后对城市家庭进行拍卖。
4.3具体政策操作及其可行性
第一，“十五五”期间，每年复垦400万亩农村闲置低效建设用地为耕地。
第二，按照4∶1比例置换，每年在大中城市尤其是人口流入城市城乡接合部新增100万亩建设用地指标，将100万亩农地（或生态红线外的其他类型可利用土地），通过征地程序转为国有土地。
第三，每年将这100万亩国有土地规划为低密度住宅用地，按照块均半亩、单块不超一亩的标准，对200万户中高收入家庭出让，用于自建容积率不超过1.5的安居型独立住宅。就是允许向个人和家庭出售面积和容积率严格受限的70年国有住宅用地使用权，让中高收入家庭可以在国有土地上自建安居型独立住宅。
应该指出，此类安居型独立住宅并非所谓的“豪宅”。政府完全可以实施严格的占地面积和容积率管控，从而在有效防止奢靡之风的同时，真正实现我国现代化进程中为百姓建设“好房子”的目标。
政策实施后五年，可复垦农村低效闲置建设用地2 000万亩。其中1 500万亩净增为农村耕地，500万亩通过增减挂钩置换为大中城市国有建设用地，用于建设1 000万套左右的安居型独立住宅。对很多城市中高收入家庭而言，如果能以平均不到200万元（地价50万元~75万元，住房建安成本120万元）在其就业所在地城市的城乡接合部取得半亩左右、70年使用权的国有土地并自建安居型独立住宅，对很多中高收入家庭将具备强大吸引力，势必得到包括很多中小企业主在内的中高收入家庭的拥护，大幅降低目前普遍存在的海外资产配置倾向。
实际上，我国现有土地政策上并无硬性规定国有住宅用地不能对个人或家庭出让，但实践中地方政府基本只对开发商出让土地。未来可以大幅度增加对个人和家庭出让居住用地的宗数，且对全国乃至全球开放。
这里假定每亩农村建设用地复垦为农地的费用为5万元。按照4∶1的置换比例，每增加1亩城市建设用地对应4亩农村建设用地复垦的费用可计为20万元。考虑到发达地区征地补偿上限每亩约20万元，而保守测算独立住宅用地出让金可以达到每亩100万~150万元（意味着每栋占地半亩即333.5平方米的住宅用地出让金为50万~75万元，主要人口流入地城市将远高于此）。综合下来，每亩城市新增建设用地出让收入在覆盖4亩土地复垦费用和支付城市1亩征地补偿费用后还绰绰有余。
4.4建设安居型独立住宅需要澄清的几个认识
一是面向中国式现代化战略和为百姓建设好房子的目标，安居型独立住宅并非豪宅，完全可以严格实施独立住宅的土地面积和容积率管控，有效防止奢靡之风。本政策建议是在土地面积和容积率严格管控的前提下，分块出让土地给个人和家庭，就避免了垄断带来的高价和过度奢靡。而由家庭作为土地和住房购买者自主选择建筑商和设计商。只要存在土地供应和住房建设和设计上的充分竞争，就不会出现暴利。很多中小建筑公司、设计公司也将蓬勃兴起，为当前极度低迷的房地产及相关行业带来发展机会和大量就业。
二是中国当前建设用地，尤其是城市建设用地占比远低于全球平均水平，尤其是发达国家平均水平，未来土地资源优化配置的潜力巨大。2016年，中国人均乡村、城镇建设用地分别为326和119平方米，乡村是城镇的2.7倍，即使仅对城乡建设用地结构进行合理调整，就可大幅增加城镇用地，极大地提高土地利用效率和土地增值水平。即使现在放宽政策允许部分城市中高收入居民建设安居型独立住宅，其用地从存量的低效闲置建设用地挖潜也绰绰有余。
最后，这项措施不仅不会影响，反而有助于实现粮食安全和生态环境保护目标。该项政策在中国很多人口流入地的城乡接合部会占用部分农地，但在农村则可以净增3倍农地。
对中国很多城市而言，甚至无须占用城郊农地就可以建设大批安居型独立住宅，这是因为我国几乎所有城市都有大量存量低效闲置用地可收回再开发，也普遍存在大量生态红线之外、生态控制线之内的土地可进行低密度开发。比如，很多城市在生态红线之外、生态控制线之内仍然保有大面积的可适度开发土地。以深圳市为例，城市土地总面积为1 997.47平方千米，但生态控制线内的面积高达975平方千米，约占全市陆域面积的50%，而其中生态保护红线面积只有478平方千米。因此，深圳目前未开发但调规后可适度开发的土地仍高达497平方千米（75万亩）。广州、上海、厦门基本生态控制线和生态保护红线面积差额分别约2 000、890和770平方千米。
因此，独立住宅建设，只要规划得当，对地块规模、住房层数、环境生态影响等管控到位，完全可以实现低强度开发以满足生态环境要求。中央完全可以要求城市对生态红线之外、生态控制线之内的土地适度开发所获土地出让金按照一定比例（如20%~30% 或更高）上缴，由中央在全国范围内统筹推动农村土地整理和非农用地复垦。这样甚至根本无须占用任何耕地，而中央统筹资金还可用于推进乡村振兴和粮食安全。
4.5利用增减挂钩推进安居型独立住宅建设的经济社会效应
一旦利用增减挂钩政策推动建设安居型独立住宅，将有效盘活我国城乡低效闲置的土地资源，并带来如下六方面的重大经济社会效应：
第一，每年撬动3.4万亿~3.9万亿新增住房消费和政府支出，带动GDP增速提高2.5~2.9个百分点，有效抵消外需冲击，拉动力度远大于现有消费提振政策。如果每年出让城乡接合部100万亩土地用于建设200万套安居型独立住宅，按每套自建房平均建筑面积400平方米，每平方米建安成本3 000元（加上装修和家具电器购买其实可达到每平方米4 000~5000元）计算，则每套住房建安成本120万元，200万套独立住宅的建设总投资每年可达到2.4万亿元。加上土地使用者缴纳土地出让金1万亿~1.5万亿元用于政府支出，总额可以达到每年3.4万亿~3.9万亿元。如是，该政策每年将拉动经济增长2.5%~2.9%，对冲中美贸易摩擦的冲击还有余。而每年8亿平方米、五年40亿平方米的独立住宅建设，可直接带动钢铁消费1.8亿吨、水泥消费8.8亿吨、玻璃消费8.4亿平方米。退一步讲，即使以上土地出让和住宅建设规模减半，也可拉动增长1.25%~1.45%。
第二，大幅增加地方政府收入并缓解地方债务压力。按照上文测算，本项措施保守估计每年就可为实施土地出让的城市政府新增土地出让净收入（扣除复垦费用和征地补偿费用）6 000亿~1.1万亿元，与此同时，还可以为土地指标输出区的地方政府增加2 000亿元指标收入。考虑到2008年国际金融危机后的多轮城市扩张带来很多城市，尤其是三四线城市的大量工业开发区和新城区建设已征用了大量农地，但其中相当部分并未实际使用。为此，中央应允许将已征用但尚未配套基础设施的土地中的一部分在本地出让为独立住宅用地，剩余部分重新转为农地并腾出建设用地指标以合理价格转移给其他城市，缓解本城市的债务压力。
第三，增加人口流入地城乡接合部被征地农民收入，实现被征地农民社保的充分有效覆盖。本项措施每年为城乡接合部被征地农民带来2 000亿元的征地补偿收入，每年可有效覆盖100万左右新增被征地农民的社保。
第四，增加农村农业用地规模和农民收入，全面强化粮食安全，促进乡村振兴。前面的测算表明，该政策每年为指标输出地城市增加2 000亿元的土地指标收入，其中大部分用于农村低效闲置建设用地复垦，不仅可以增加农民参与复垦的劳务收入，同时还可以在农区每年新增400万亩耕地，就为传统农区土地规模经营和农业收入增加，为实现粮食安全保障创造有利条件。
第五，有效引导中国家庭巨额储蓄用于安居型独立住宅建设和好房子消费，改善城市中高收入家庭居住和生活质量，有效增加就业机会、社会韧性和生态韧性，但对现有房地产市场冲击可控。最近十年来，我国居民存款总额不断增长，2016年居民存款余额约为59.8万亿元，到2023年已增长为137万亿元，2025年更进一步超过150万亿元。如何刺激消费，让老百姓愿意把钱花出去就成为拉动经济增长、增强应对贸易战冲击韧性的关键所在。
迄今为止，各级政府推动的家电、汽车以旧换新，发放消费券和育儿补贴、完善社保与提振工资政策等促消费政策，对居民消费提升效果或是一次性的，或只能在中长期逐步见效，难以持续和有效缓解短期内经济增速下滑、居民消费需求不振的局面。因此，当前急需针对我国居民收入分配不平等程度较高的特点，找准内需的短板，采取更有针对性的政策措施来鼓励我国高收入群体的消费并对有效投资、就业与消费形成实质性拉动。我国家庭存款的较大比例集中在1 000万~2 000万户中高收入家庭，一般消费品的边际消费倾向较低，必须通过有效供给侧改革来引导高收入人群增加支出去消费收入弹性较高的产品，而安居型独立住宅就是具备高收入弹性的耐用消费品。一旦推动，将极大地促进我国家庭部门的巨额存款流入经济循环并对中低收入群体实现良性的“涓滴效应”。特别是住宅建成后可带来大量的物业管理和家政服务就业，预期每年可以新增400万以上相关就业岗位。
从生态韧性上看，院落式住宅实际形成了多孔透水的生态交换模式，符合中央建设海绵城市的战略意图，增加雨洪滞纳环节，减少因为建设高层带来的土地地表过度硬化而造成的地表雨洪径流系数加大，应对气候变化造成的灾害。从社会韧性上看，一栋高层住宅的邻居，可能十年都相互认不全，但是把它放平，竖向交通变成街道，邻里在一个月之内基本都熟识，这种居住形态是增加社会韧性、稳定性最简单直接的方法。
以上措施对房地产市场的压力可控，反而会有效增加地方土地出让收入。这是因为该项措施主要针对中高收入家庭，后者普遍在城市有两套以上商品房，未来对集合式住宅的需求已经饱和，但对自建住宅的需求旺盛。
5.结语
2008年国际金融危机以来，全世界各主要经济体都出现了超发货币并过度增加流动性的情况。相比之下，中国特有的经济增长模式带来的结构性矛盾更为突出，过高储蓄、过度投资和基建、过高制造业产能、过高外贸顺差，以及吹得过大的房地产泡沫，都是我国当前发展模式内生的问题，也带来了地方政府、国有企业、房地产商乃至居民家庭较高的债务风险。
未来我国的经济体制改革，包括城乡土地改革的关键，就是缓解货币大规模超发引发的资产泡沫和低效债务累积，将超发货币引到对城乡土地资源的更有效投资上，而不是像过去那样继续吹大城市房价泡沫和增加难以产生持续现金流的无谓债务。考虑到人口流入地主要城市的房地产泡沫尤为严重，而不少人口流出地城市的地方财政却在超高负债基础上带病运行，未来必须通过多领域的城乡土地改革来建立具有更开放和更强竞争的实体土地市场和土地指标交易市场，以此增加有效投资和消费，而不是像过去那样让泛滥的流动性吹大人口流入地城市的房价泡沫，增加人口流出地城市的低收益投资，从而缓解最近几年投资过度进入制造业部门，造成严重产能过剩并容易引发国际经贸冲突的情况。
实际上，在国际经贸环境可能进一步恶化，尤其是中美贸易战可能加剧和持续的大背景下，未来几年我国增长可能持续承压，适度提高杠杆率有一定的空间，但超发货币和新增信贷必须投入未来有回报的投资方向，否则只会增加无谓债务并引发不可控的重大金融风险，也很容易因为资金流转不畅、资金沉淀而跌入通缩和流动性陷阱。而防止此类局面出现的关键就是以有效的经济体制改革打开那些仍然相对封闭的部门或领域，以市场机制促进更多社会财富的创造，最终实现高质量增长。
本文提出的三套政策组合拳，第一套政策是加大力度推进一二线城市核心区位老旧小区和城中村货币化更新，既是消化房地产库存、稳定和激活房地产市场、以时间换空间的周期性措施，也是推动人口流入地主要城市老旧小区和城中村业主实现住房“以旧换新”改善居住条件的切实需要，将其局限于一线和强二线城市的核心地段意在确保投资有效以及未来政策性银行专项借款的顺利还款。第二套是利用人口流入地主要城市低效闲置建设用地大规模新建可负担的租赁住房，则是动员城市低效闲置用地和社会资金，针对巨量的城市低收入人群，尤其是农业转移人口提供大批住得起的新建租赁房。如果这项政策与户籍改革和外来人口子女教育平权结合起来，将切实推进喊了很多年但迄今仍无明显进展的农民工市民化。第三套则主要针对高收入群体，创造条件让他们从政府那里拍卖自己盖的“好房子”，心甘情愿地将储蓄花出去，全面拉动相关领域投资、消费和就业，在有效增加地方土地出让收入的同时，通过城乡建设用地增减挂钩这个成熟的政策工具为乡村振兴和粮食安全提供中长期资金来源。
当然，本研究提出的政策组合对增长拉动效应可能偏乐观，每年8亿平方米的新建租赁住房和8亿平方米的安居型独立住宅未必能全面实现，所以只能作为决策参考的依据。但即使这两套政策按本文建议的规模减半，也能额外拉动我国经济增长2个百分点以上。
对上述政策的一个潜在担忧是，无论面向农民工的租赁房，还是面向中高收入家庭的独立住宅，毫无疑问都会加大住房供应，或多或少存在挤出效应，影响现有房屋销售，恶化目前以及未来的房地产供求格局。上述担忧有一定的道理，但之所以这里提出未来需三套政策组合推进，就是因为人口流入地主要城市的货币化更新有助于消化库存进行对冲，而腾出的土地在城市核心地段，未来仍然有较高的机会出让还款。以主要城市仍然偏高的房价收入比水平，绝大部分农村转移人口根本买不起房，给他们提供支付得起的租赁住房对这些城市去库存的负面影响有限，但对推进农民工市民化和拉动经济增长意义重大。同理，高收入家庭目前对集合式住宅需求基本上已经饱和，即使不允许建设独立住宅也基本不会再投资集合式住宅，但他们对独立住宅的需求非常旺盛。
当然，上述政策的有效实施需要中央政府的支持甚至主动推动，尤其是新建租赁住房并推进农民工市民化政策，地方政府积极性非常有限，但加速户籍改革和相关土地改革本身就是中央责任和新型城市化的题中应有之义。过去那种让地方掌握主导权的结果，就是中国农民工市民化极其缓慢，地方政府对农民工基本都是“只要你来打工，不要你来落户”的态度，对经济社会可持续发展已经带来了严重拖累，这种局面早就应该结束。本文提出的对高收入群体出让土地建设独立住宅政策将助力地方取得高额出让金，但中央可以要求地方投入其中相当比例为农业转移人口市民化提供相关基础设施和公共服务。不言自明的一点，就是没有农民工的市民化，中国式现代化将根本无从谈起。
（作者单位：香港中文大学（深圳）人文社科学院教授）